Dans un secteur électrique ouvert à la concurrence au niveau européen, la France a maintenu ou créé d’importants outils d’intervention publique – à l’occasion de la loi « nouvelle organisation du marché de l’électricité » (NOME) du 7 décembre 2010 -, pour répondre à plusieurs objectifs : permettre l’exercice de la concurrence entre fournisseurs, garantir aux consommateurs des prix stables et reflétant la compétitivité du parc nucléaire existant, assurer le financement de ce parc et disposer de capacités suffisantes pour garantir l’équilibre entre offre et demande d’électricité.
Le rapport publié ce jour par la Cour des comptes répond à trois questions évaluatives sur les principaux dispositifs de la politique publique d’organisation des marchés de l’électricité. Il souligne que la mise en œuvre combinée de ces dispositifs au cours des dix dernières années ne permet plus de garantir que les objectifs initiaux soient atteints. Ce constat, illustré à l’extrême dans le contexte récent de flambée des prix du gaz et de l’électricité, appelle à mettre à profit les prochaines échéances de révision ou de caducité des dispositifs existants, pour clarifier les objectifs et revisiter les outils de l’intervention sur les marchés de l’électricité.
Une intervention publique qui répond à des enjeux propres à la France
Le système de production français se distingue au sein de l’Europe par le poids et la compétitivité du parc nucléaire historique. Dès lors, en l’absence d’intervention publique, l’ouverture à la concurrence du marché de l’électricité à l’échelle européenne se traduirait par un approvisionnement de la clientèle française à des conditions de prix susceptibles d’excéder nettement les coûts de production du parc français.
Des outils d’intervention dont la mise en œuvre ne garantit plus l’atteinte des objectifs
Pour permettre le développement de la concurrence sur le marché de détail, les tarifs règlementés de vente (TRV), auxquels les deux tiers des ménages sont encore abonnés, sont désormais établis en fonction de coûts d’approvisionnement représentatifs de ceux des fournisseurs alternatifs (par opposition aux fournisseurs historiques, dont EDF). La stabilité et la compétitivité de ces tarifs dépendent de plus en plus du bon fonctionnement des régulations mises en place sur les marchés de gros (entre producteurs et fournisseurs), et notamment de l’accès régulé au nucléaire historique (ARENH).
Depuis 2019, ces tarifs sont de plus en plus affectés par l’évolution des prix des marchés de gros, au risque de s’éloigner significativement des coûts de production du parc français. Ainsi, sans les mesures exceptionnelles du bouclier tarifaire mises en place début 2022 par le gouvernement, les tarifs règlementés de vente auraient bondi de 35 % TTC au 1er février 2022.
L’accès régulé au nucléaire historique (ARENH), qui devait permettre aux fournisseurs alternatifs de s’approvisionner à des conditions équivalentes aux coûts de production d’EDF, est pris en défaut, car son prix n’a jamais pu être fixé au niveau de ces coûts de production. Son plafonnement en volume, lié au caractère provisoire du dispositif, n’a pas été ajusté à la progression des parts de marchés des fournisseurs alternatifs, entrainant ainsi un « écrêtement » des demandes de ces fournisseurs depuis 2019. Il a malgré tout permis à EDF de couvrir ses coûts comptables de production sur la période 2011-2021, même si cette couverture est de moins en moins assurée au fil des années.
Le mécanisme de capacité mis en place en 2016 pour garantir une disponibilité suffisante des moyens de production lors des pointes de consommation hivernales est à l’origine d’importants transferts financiers entre producteurs et consommateurs. Il rémunère certaines filières, et notamment le parc nucléaire, de façon non proportionnée au regard des strictes nécessités de la sécurité d’approvisionnement.
La Cour fait globalement le constat que la mise en œuvre combinée de ces différents outils aboutit à une organisation qui n’est plus ni lisible ni pilotable, et qui ne garantit plus l’atteinte des objectifs initiaux.
Une politique publique dont les objectifs doivent être clarifiés et les instruments revisités à brève échéance
À court terme, la Cour appelle surtout à se pencher sur la méthode de calcul des tarifs réglementés de vente en cas d’écrêtement des demandes d’ARENH, afin de limiter l’exposition de ces tarifs à de brusques variations de prix de marché. À moyen terme, compte tenu du rôle toujours prépondérant du parc nucléaire dans la production d’électricité en France, la régulation publique de l’accès à cette production va rester un enjeu majeur au-delà du terme assigné à l’ARENH (soit fin 2025).
La Cour appelle ainsi les pouvoirs publics à clarifier, dès 2022, les objectifs qui seraient poursuivis dans le cadre d’une nouvelle régulation du nucléaire, pour en déterminer les nouvelles modalités et garantir son articulation avec les autres dispositifs de politique publique.
>> consulter le rapport de synthèse sur le site de la Cour des Comptes : ici
